笔谈丨面向“十五五”的农村数字普惠金融：趋势、挑战与展望

刘西川

作者简介：刘西川，华中农业大学经济管理学院教授

县域经济作为国民经济的基础单元，其普惠金融体系的健康发展是全面推进乡村振兴战略的关键支撑。经过多年建设，我国县域普惠金融覆盖面与服务可得性已显著提升，然而，随着农业经营方式深刻转变和新型农业经营主体快速涌现，既有的金融服务模式与变化中的实践需求之间产生了新的裂痕，诸多新现象、新问题，难以在传统的理论框架、实践模式和政策体系内得到圆满解释与有效解决。

为此，本文旨在县域范畴内，对普惠金融发展面临的核心挑战进行系统性再审视。本文的探讨建立在三个基本前提之上：第一，问题导向，即聚焦于既有知识与常规手段无法很好解释或解决的实践困境；第二，县域范畴，此处“县域”不仅涵盖传统意义上的农村金融，也包含县域内的涉农领域，并延伸至当前“三农”问题的新发展与新形态；第三，现实起点，即承认并立足于中国以银行为主导的间接融资体系这一基本金融结构。

基于此，本文的核心论点是：当前县域普惠金融的主要矛盾，已从传统的“供求失灵”演变为“供求失灵”与“协同失灵”并存且相互强化的复杂局面。前者根植于经典的信息不对称，后者则源于系统性的信息不充分与激励不相容。二者共同作用，放大了由县域金融需求多元化、大额化、碎片化与长期化四大新变化所带来的挑战。

一、县域普惠金融需求的四大新变化：多元化、大额化、碎片化与长期化

随着我国农业经营方式的转变和新型农业经营主体的涌现，县域普惠金融需求正经历深刻变革，呈现出多元化、大额化、碎片化与长期化四大新特征。这些变化对传统金融服务模式构成了全新挑战。

（一）需求多元化

传统县域金融需求主要围绕存贷款等基础服务，而今已拓展至多层次、多类型的综合金融需求。一方面，新型农业经营主体不再满足于单纯的信贷支持，而是需要覆盖支付结算、保险保障、理财规划乃至期货期权等全方位的金融服务。农业供给侧结构性改革、农业提质增效与适度规模化发展均需要信贷、保险、担保等多种金融产品协同配合。实践证明，单纯信贷类产品已难以有效管理农业生产经营及融资过程中面临的各类风险。另一方面，农业现代化发展以及一二三产业融合，要求扩大融资渠道、提升产业竞争力。单纯依靠间接融资如银行或保险公司已独木难支，需积极鼓励涉农企业通过资本市场直接融资，并深入推进农产品期货和期权市场建设。多元化需求的具体表现在于：不同经营主体、不同产业阶段的需求差异显著。此类多元化需求未能得到有效满足，其根源在于县域金融机构风险偏好趋同，且缺乏差异化产品设计能力。标准化金融服务难以匹配县域经济的复杂业态，导致有效供给不足。在数字金融时代，技术可缓解这一问题，由于在农业农村地区的应用仍不充分，尚无法完全弥补物理网点服务能力的缺失。

（二）需求大额化

与传统农户小额度、短期性的流动性资金需求不同，新型农业经营主体的融资需求呈现出显著的大额化特征。例如，合作社贷款额度主要集中在5万—60万元，而农业产业化龙头企业的需求规模更大，通常集中在100万—1000万元。大额化需求的背后，是农业经营规模的扩大和产业链的延伸。由此产生的规模化融资需求，已远非传统小农信贷模式所能满足。面对大额化需求，传统风控模式的局限性日益凸显。银行依赖抵押物和传统财务数据的风控逻辑，与新型农业经营主体的实际情况严重错配。许多新型农业经营主体虽具备一定规模，但普遍缺乏银行认可的合格抵押物，财务数据也不够规范，导致其融资需求与银行风控逻辑难以匹配。

（三）碎片化现象

县域金融碎片化问题主要表现为：机构各自为政、服务覆盖存在重复或空白、信息孤岛现象严重。在县域层面，银行、保险、担保等各类机构往往缺乏有效协同，导致金融服务难以形成合力。其具体表现是，针对同一客户的综合性金融服务需求，各家机构仅能提供零散的局部解决方案，无法满足客户对整体风险管理的需要。在缺乏协同机制的情况下，金融服务供给呈现零散和低效状态。与需求多元化不同，服务碎片化主要源于供给，即因金融机构不能协同配合，导致客户完整的需求被强制分割处理。碎片化的深层成因在于：其一，金融机构之间缺乏合理的风险分担机制；其二，政府横向部门分割与纵向权责失衡。具体而言，财政、农业、金融监管等部门目标不一，政策难以协同；而在纵向上，中央集中监管与地方灵活需求严重脱节，基层金融自主权不足。此外，信息共享机制的普遍缺失，导致金融机构间数据壁垒高企，合作信任难以建立。

（四）需求长期化

现代农业经营主体的融资需求日益呈现长期化特征，其资金需求已从短期的营运周转，扩展至用于固定设施等基础性投资的中长期资金。这类投资回收期长，却是实现农业转型升级与发展的关键。长期化需求的具体表现包括：农业龙头企业在扩大生产规模、更新技术设备时，迫切需要中长期信贷支持；大部分合作社在起步与成长阶段，也依赖于长期贷款以实现设施升级与规模扩张。长期化融资面临的挑战在于期限错配。金融机构负债端来源（如储蓄存款）期限较短，难以用于支持长期投资；同时针对长期风险的分担机制（如长期信用保险）也普遍缺位。

综上所述，县域普惠金融需求的四大新变化——多元化、大额化、碎片化和长期化——相互关联、彼此影响，共同构成了当前县域普惠金融体系面临的核心挑战。为有效应对这些变化，金融机构只有从产品设计、风控模式、服务方式到协同机制进行全面创新，才能切实满足县域经济与金融高质量发展的时代要求。

二、双重失灵：县域普惠金融核心矛盾的辨识与关联分析

县域普惠金融体系的健康发展是支撑乡村振兴战略的关键。然而，该体系在其发展过程中面临着两种性质不同却相互关联的失灵问题——供求失灵与协同失灵。这两类问题共同构成了县域普惠金融服务的核心挑战，并与县域普惠金融需求的四大新变化（多元化、大额化、碎片化和长期化）存在着深刻的内在逻辑关联。因此，准确识别并区分这两类失灵，是新时期构建有效县域普惠金融服务体系不可或缺的理论前提。

（一）供求失灵：信息不对称与抵押品替代

供求失灵是传统金融市场研究的经典问题，其根本在于信息不对称。在县域信贷市场中，资金供需双方对项目风险、借款人信用状况等关键信息的掌握程度不同，借款人通常比贷款人更具信息优势。这种信息不对称会引发两大经典问题：逆向选择（贷款人难以在贷前甄别优质借款人）和道德风险（借款人在贷后后可能改变资金用途或努力程度），最终导致市场效率损失，表现为“融资难、融资贵”的普遍现象。

解决供求失灵的底层逻辑，在于通过抵押品及其替代机制来缓解信息不对称。抵押品作为一种承诺机制，既能在贷前筛选借款人类型以缓解逆向选择，又能在贷后激励借款人履约以缓解道德风险。鉴于农村地区普遍缺乏银行认可的合格抵押物，实践中发展出多种替代方案：其一，借鉴孟加拉格莱珉银行模式，利用社会资本与联保小组作为抵押替代；其二，采用德国IPC模式，通过精细化分析借款人现金流并将“软信息”标准化、硬化来评估信用风险。同时，创新传统抵押担保贷款，深入挖掘客户潜在的、非标准的抵押物价值。

（二）供求失灵与四大新变化的关联

供求失灵理论为县域普惠金融面临的多元化、大额化和长期化问题提供了部分解释。在多元化方面，专门从事保险、理财等非信贷业务的金融机构面临严重的信息不对称，加之县域需求分散，难以形成规模经济，最终导致此类服务供给不足。在大额化方面，随着贷款规模增大，传统基于小额贷款的风控逻辑与抵押品要求已然失效，而大额资金往往同样缺乏足额抵押物，由此形成新的供求失衡。在长期化方面，贷款期限越长，信息不对称问题愈发严重，贷款人越难以有效监督资金使用并预测远期风险，从而导致长期资金供给结构性不足。

现有针对供求失灵的解决方案，如上述的各类抵押替代模式，主要着眼于单点突破，即通过改进单个机构的风控技术或产品设计来应对市场失灵。这些措施虽在一定程度上缓解了局部矛盾，但未能从根本上解决不同机构、不同服务之间的协调问题，也难以应对日益复杂的系统性风险。

（三）协同失灵：信息不充分与激励不相容

协同失灵是比供求失灵更为复杂的系统性问题，其核心是信息不充分（而非信息不对称）所导致的激励不相容。在县域普惠金融环境中，协同是指各类金融机构在市场中发挥专业分工优势的同时，通过适度竞争与有效合作形成服务合力，从而避免各自为政而产生的效率损失与内部摩擦。协同失灵则表现为机构间缺乏有效协作，进而导致服务碎片化、资源错配与系统性风险累积。

协同失灵源于两类信息不充分：其一，协同前的信息不充分，即各机构对彼此的专业优势、服务能力、资源状况缺乏深入了解；其二，协同后的信息不充分更为关键——当各机构尝试合作时，由于无法准确观测合作各方的努力程度与真实贡献，也难以合理评估并分配合作带来的风险与收益，致使合作缺乏稳固的信任与利益基础。信息是风险准确定价和合理分担的前提。信息不充分会直接导致风险分担机制缺失，进而引发激励不相容，使得各机构自然缺乏协同动机。

（四）协同失灵与四大新变化的内在联系

协同失灵与四大新变化中的碎片化问题存在最为直接的表里联系，同时也与其他三大变化相互影响、彼此强化。具体而言：第一，碎片化是协同失灵最直接的外在表现。由于信息不充分与激励不相容，银行、保险、担保等各类金融机构倾向于各自为政，缺乏统一的战略规划与行动协调。然而，客户的风险管理需求本质上是整体性的，需要提供一站式解决方案。例如，一个新型农业经营主体同时面临生产风险（需保险）、投资风险（需长期信贷）和市场风险（需期货期权等工具），而任何单一机构都仅能提供局部风险管理方案。换言之，碎片化问题需要一个高效的“风险管理团队”来协同供给，但现实却只有“个体户”式的分散服务，导致供需严重错配。第二，协同失灵也深刻影响其他三大需求的满足。在多元化方面，协同失灵导致具有专业分工优势的机构无法有效整合服务，使得单一机构难以覆盖一个客户的全部需求，最终那些因规模不足而无法独立形成盈利模式的需求便被市场忽视。在大额化方面，大额贷款的风险缓释往往需要银团贷款或“银行+保险+担保”等多机构协作，而协同失灵使得此类复杂的协作模式难以落地。在长期化方面，长期贷款的风险分散与期限转换更需要多机构、多工具的有序配合，协同失灵直接导致此类长效机制无法建立。

尤需注意的是，在数字化时代，技术虽能有效降低信息不对称（从而缓解供求失灵），但未必能自动解决信息不充分问题（因此难以根治协同失灵）。若缺乏有效的协同治理机制，数字平台甚至可能加剧机构间的数据壁垒，形成新的“数字孤岛”。

三、构建协同治理新范式：推进县域普惠金融发展的五维路径

基于前文对县域普惠金融需求新变化与双重失灵问题的深刻剖析，本文提出一个根本性的解决方案：推动金融服务从以单一机构为核心的旧有模式，转向一个能够系统性地应对供求失灵与协同失灵、兼具高效资源配置与精准风险管理功能的协同治理新范式。

（一）战略升维：从解决“供求失灵”转向统筹“双重失灵”

推进县域普惠金融发展，必须将“协同失灵”问题提升至战略核心高度。传统改革路径主要聚焦于解决单个机构的“供求失灵”，即通过提升风控技术、创新抵押替代来优化资源配置，此举虽成效显著，但目前已触及天花板。面对需求多元化、大额化与长期化所带来的系统性挑战，机构间“各自为战”而产生的“协同失灵”已上升为主要矛盾。

新范式要求超越“抵押品替代”的单一逻辑，致力于构建多层次的协同机制。其核心在于两大支柱：其一，通过建立县域信用信息共享平台，破解协同前后的“信息不充分”困境；其二，通过设计风险共担、利益共享的契约安排，解决机构间的“激励不相容”难题。在实践层面，可探索设立县级普惠金融协调委员会、区域性普惠金融创新实验室等实体化协同治理组织，旨在通过制度创新催化机构间合作，为县域经济提供一体化、系统化的金融解决方案。唯有统筹兼顾“供求”与“协同”双重失灵，方能构建健康、包容、可持续的县域普惠金融生态。

（二）理论破局：超越信息不对称，引入风险配置与协同治理新框架

县域普惠金融的理论研究范式亟待一场根本性突破。传统研究范式植根于信息不对称理论，其解决方案集中于“信息生产”机制的创新（如联保小组、IPC技术）和抵押担保及其替代机制，前者旨在既定风险下提升风险识别精度，后者旨在信息不对称情况下缓解逆向选择与道风险问题。这一范式虽能较好地解释“供求失灵”，却难以穿透“协同失灵”的系统性症结。

新范式的理论基石需拓展至契约理论与市场增进理论。契约理论指出，协同失灵的本质在于复杂风险矩阵（纵、横、时、空四维）无法在机构间实现最优配置，其根源在于契约的不完全性与合作绩效衡量的难度。而市场增进理论则强调，解决之道并非简单的政府替代市场，而是构建能够促进各类机构优势互补的“中间层组织”与协同治理框架。这意味着，理论研究的焦点应从“如何更精准地识别风险”转向“如何通过金融创新将不可交易风险转化为可交易风险资产”，并借助精巧的制度设计，实现风险在各类主体间的优化配置。这一范式转变，为系统破解县域普惠金融双重失灵问题提供了更全面的理论指引。

（三）模式重构：从“资源配置”单轮驱动到“资源配置+风险管理”双轮驱动

县域普惠金融服务模式创新必须摒弃传统“只负责挑选”的债权思维，坚定转向“资源配置与风险管理并重”的双轮驱动模式。传统模式旨在通过解决信息不对称，将资金配置给“最优”客户，但面对四大新变化已左支右绌：多元化需求要求全面的风险管理方案而非仅信贷资金；大额化、长期化需求则与依赖抵押和短期风控的传统逻辑产生根本性冲突。

新范式要求将风险管理提升至与资源配置同等的战略高度。具体而言：第一，思维层面，培育“股权思维”，建立与客户风险共担、收益共享的长期伙伴关系。第二，方法层面，突破个体风险管理的局限，加强对自然、市场等系统性风险的识别与管控，并发展差异化的风险定价能力。第三，工具层面，积极探索“债权+股权”“固定收益+浮动收益”等混合型金融产品，实现风险与收益的精准匹配。最终，通过构建一个多层次、全覆盖的风险管理体系，同步应对“供求失灵”中的信息不对称与“协同失灵”中的风险配置难题。

（四）政府重塑：重构中国特色下的“有为政府”新角色

中国特色的政府主导模式需经历一场深刻的角色重构，方能从协同失灵的“成因”之一，转变为协同治理的“关键抓手”。这要求政府进行深刻的自我改革，其角色应从“直接干预者”转向“生态培育者”与“规则设计者”。第一，数据层面，政府需打破内部壁垒，牵头构建统一的县域信用信息平台，将其掌握的土地、补贴、税收等数据转化为金融协同的公共基础设施。第二，组织层面，需建立高规格的跨部门协调机制（如金融协调委员会），以统筹政策、消弭碎片化，并适度下放金融创新权限以激发基层活力。第三，监管层面，推动从“机构监管”向“功能监管”“行为监管”演进，建立适应“银行+保险+担保”等跨机构合作的包容性监管框架。第四，角色层面，通过设立风险补偿基金、完善担保体系、培育产权市场等举措，为市场协同创造激励相容的政策环境。政府的此种自我重构，是破解协同失灵的中国特色制度保障。

（五）融合驱动：以“社会—技术”双融合筑牢普惠金融根基

县域普惠金融的可持续发展，最终要落脚于社会融合与数字技术融合这两个深度融合之上。二者是应对新变化、破解双重失灵的关键路径与实现保障。一方面，社会融合是金融服务的“温度”与“信任”之源。它通过激活社区网络、专业合作社等社会资本，为应对大额化、长期化需求提供非正式抵押替代，并为机构间协同提供社会信任纽带，是破解协同失灵不可或缺的社会基础。另一方面，数字技术融合是金融服务的“效率”与“精度”之器。它通过大数据风控模型满足多元化、大额化需求，通过区块链等技术管控长期化风险，更通过构建信息共享平台与智能合约，直接降低机构间的协同成本与信任成本，为治理协同失灵提供有力的技术解决方案。

但必须清醒地认识到，这两个融合均具双重性：社会融合需避免“关系金融”可能带来的排斥性，技术融合则需防范“数字鸿沟”所导致的新型金融排斥。因此，必须始终坚持“技术赋能而非替代”的普惠本位。让社会融合为金融服务注入信任与温度，让技术融合为金融运营提升效率与精度，二者相辅相成，共同夯实县域普惠金融高质量发展的根基。

张正平

作者简介：张正平，北京工商大学经济学院/北京工商大学数字金融研究中心教授

“十四五”期间我国农村数字普惠金融发展取得了可喜的成绩，但仍面临着诸多深层次的困难，成为制约其高质量发展、全面赋能乡村振兴的瓶颈。面向“十五五”，我们必须精准识别这些关键难点，以系统性思维和创新性举措，推动农村数字普惠金融行稳致远。

一、我国普惠金融发展取得了巨大成就

在《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》等政策的支持下，我国普惠金融发展取得了巨大成就。根据《中国普惠金融指标分析报告（2024—2025年）》，我国基础金融服务广泛覆盖，乡村振兴等普惠金融领域贷款量增面扩，数字普惠金融发展持续深化，数字人民币使用场景日趋丰富，金融机构运用科技提高金融服务的水平有力提升，普惠金融高质量发展水平不断提高。主要表现为以下几方面。

首先，普惠小微贷款余额大幅增长。截至2024年末，普惠小微贷款余额32.93万亿元，同比增长14.6%，比各项贷款增速高7个百分点。普惠小微贷款占各项贷款余额的12.88%，比上年增加0.78个百分点。分行业来看，制造业、批发和零售业行业贷款规模占比超过60%。

其次，银行个人账户和数字支付业务稳定增加。截至2024年末，全国共开立个人银行账户148.4亿户，同比增长3.32%。同时，数字支付业务量逐年增长，农村地区数字支付普及度显著提升。2024年，全国农村地区发生移动支付业务笔数339.33亿笔，同比增长33.03%；业务发生金额119.44万亿元，同比增长8.98%。

再次，数字人民币试点范围和应用场景持续扩大。2024年数字人民币应用试点已覆盖17个省（市）的26个地区，在批发零售、餐饮文娱、教育医疗、社会治理、公共服务、乡村振兴、绿色金融等领域形成一批可复制、可推广的应用模式。截至2024年末，试点地区累计交易金额9.4万亿元，累计处理交易25.6亿笔，当年交易笔数同比增长37.9%。

二、农村数字普惠金融发展面临的关键难点

从理论逻辑上看，在广大农村地区，利用数字普惠金融的技术优势，不仅可有效破解传统农村金融服务“高风险、高成本、难触达”难题，打破规模、风险和收益难以兼顾的“不可能三角”，提升农村地区金融服务的可得性，缓解农村弱势群体的“融资难、融资贵、融资慢”问题，而且有助于巩固脱贫攻坚成果，助力乡村振兴，推进农村共同富裕。然而，尽管农村数字普惠金融发展取得了诸多可喜的成绩，但依然面临不少挑战，关键难点有以下四项。

（一）农村中小金融机构数字化转型难

一是资金投入不足。与国有大行或股份制银行相比，农村中小金融机构（主要指农村信用社、农村商业银行、农村合作银行以及村镇银行）普遍规模较小、资金实力有限，可用于数字化转型的资金有限。近年来，伴随着经济下行和大行下沉，农村中小金融机构普遍面临着信贷投放乏力、净息差进一步收窄、盈利能力下降等困难，生存压力较大，这进一步恶化了其投资能力。二是数字化人才缺失。《中小银行数字金融发展研究报告2024》显示，近90%的受访银行缺乏高端金融科技复合型人才，城商行和农商行尤甚。农村中小金融机构员工的平均学历较低，科技人才总量少、占比低，而且往往难以吸引数字化转型所需要的复合型人才。三是治理问题突出。一方面，公司治理机制不完善。例如，很多农信机构的法人治理结构有其“形”却无其“神”，暴露出来的主要问题包括监事会徒有虚名、独立董事“不懂事”等。另一方面，股权过于分散。从数量上看，农信机构的股东主要由行社工和储户组成，由于自然人股东多且分散，造成股东管理困难，中小股东的权益得不到充分保障。

（二）农村基础设施建设滞后

农村地区基础设施建设相对滞后，影响了农村数字普惠金融的高质量发展。其一，农村地区网络覆盖率偏低。截至2024年年底，我国累计建成开通5G基站总数达425.1万个，5G用户普及率超71%，“乡乡通5G”目标已基本达成，但部分农村偏远地区仍面临着网络覆盖不到、信号强度不够等突出问题。2024年第五十四次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，农村地区的互联网普及率为63.8%，远低于城镇地区的85.3%。其二，农村地区征信体系建设不完善。截至2024年，全国共建设涉农信息平台120个，累计评定信用户1.31亿个，金融信用信息基础数据库累计收录11.6亿自然人，其中7.74亿人拥有信贷记录，尚未纳入数据库的近3亿人口主要集中在农村。其三，农村地区产权登记、评估体系不健全。农村产权种类繁多且特征多样，但农村产权交易市场发展却相对滞后，造成了农村产权登记、评估体系不健全，由此导致了农村各类产权难以盘活，也抑制了农业经营主体的获贷能力。

（三）农信系统体制改革不到位

从全国来看，农信社改制农商行的任务仍未完成。截至2024年末，全国仍有458家农信社没有改制为农商行，全国仅有十多个省（自治区、直辖市）的农信社全部改制为农商行。更重要的是，即使在农信社改制为农商行后，省联社仍“继续”对农商行进行“干预”，这种农信管理体制已成为制约农村数字普惠金融高质量发展的难点。具体来看，一方面，农信机构董事长、监事长和行长等高管由省联社党委“研究决定”提名，之后再走董事会、监事会程序，与农信社法人机构的市场主体地位不协调，使省联社“越位”变成了基层行社的“主人”，股东大会、董事会形同虚设。另一方面，省联社掌管财务审批权，基层行社的大额财务开支需省联社审批，严重削弱基层行社的经营自主权，难以形成激励兼容的治理机制，不利于农村金融机构的健康发展。

（四）数字普惠金融发展生态不健全

从生态学的角度看，农村数字普惠金融发展的生态体系仍不完善，主要表现为：一是农户受教育水平较低、金融知识匮乏，金融素养水平整体偏低。中国人民银行发布的《消费者金融素养调查分析报告（2021）》显示，农村地区居民金融素养水平低于城镇地区，其中金融知识方面的差距最大，农村地区居民的金融知识得分61.13，比城镇地区低6.41分。二是地方政府认知与理解不到位，支持性的政策不到位，金融监管面临巨大挑战。三是综合性的大数据信用体系建设与使用难度大，数字金融应用场景建设、发掘不充分。此外，近年来农村金融市场竞争日趋激烈，国有大行业务下沉，农村中小金融机构面临着客户流失、盈利下滑的巨大挑战，对地区金融稳定和数字普惠金融发展产生不利影响。

三、推动农村数字普惠金融高质量发展的对策

（一）加快推进农村中小金融机构数字化转型

首先，谨慎选择数字化转型模式。农村中小金融机构不仅需要认识到数字化转型的长期性、系统性和复杂性，更要通过数字化转型获得实实在在的利益。一方面，坚守三项基本原则。即要坚持差异化定位、改善客户体验、提升管理效率三项原则，确保农村中小金融机构的数字化转型能充分结合自身特点作出安排，以是否有效改善客户体验作为判定数字化转型效果的重要依据，更多地关注数字化转型对其管理效率而不是经营业绩增长的影响。另一方面，选择适当的转型模式。对大多数农村中小金融机构来说，考虑到数字化转型对资金、技术、人才等要素投入要求较高，其数字化转型须采取“抱团取暖、合作共赢”的策略，大致有与省联社共建、与大机构合作、多家机构抱团、与行业组织结盟四种可选模式。

其次，继续坚持线上线下结合。鉴于数字鸿沟的存在和数字化转型的长期性，农村中小金融机构在相当长的时期内依然要利用地缘人缘优势坚持线上线下结合发展数字普惠金融。农村中小金融机构分布广、数量多，扎根基层，与所在地有着天然的契合度，人缘地缘优势明显，坚持线上线下结合拓展业务，既可以发挥数字技术精准快速营销、全面科学风险控制的优势，又可以通过人工干预、线下跟进，发挥人缘地缘优势。

最后，努力补齐数字化人才短板。一是加大人才培养和引进的力度。农村中小金融机构既要加强与高校、金融科技公司合作为机构培养数字化人才，也要设法提升薪酬水平、加大奖励力度，加快对数字化人才的引进。二是加强自身人才储备和队伍建设。农村中小金融机构可通过选送技术骨干去业内领先的金融科技公司、高校进行学习培训，不断提升人才队伍的科技能力。三是积极发挥省联社的作用。省联社不仅可以帮助农信机构发布招聘信息，而且可以组织辖内农信机构举办专门的人才招聘会以及相关的人才培训。

（二）持续加大农村基础设施建设力度

农村基础设施是农村数字普惠金融发展的前提。需要说明的是，这里指的是广义的基础设施，既包括网络、基站等信息基础设施，也包括信用体系、信息平台等金融基础设施。

首先，继续推进信息基础设施建设。其一，进一步加强财政支农力度，通过实施农村信息基础设施升级改造等重点工程，持续扩大对农村地区互联网投资规模，加快农村宽带的应用与普及。其二，积极推动乡村网络接入设备更新、线路改造和服务升级，大力提升农村固定网络接入的能力和速率，尤其要做好光纤、无线信号和基站扩容工作，持续提高5G网络、物联网在农村的覆盖率。其三，依托5G等技术与银行场景深度融合，打造5G智慧网点，创新远程银行服务模式，助力基层网点数字化转型。

其次，持续推进农村信用体系建设。一方面，农村中小金融机构要积极借助大数据、人工智能等数字技术完善农户信息系统，充分发掘政务数据、农产品交易数据等信息价值，推动农户征信信息的及时更新，利用金融科技精准识别、追踪恶意逃废债行为，持续改善农村信用环境。另一方面，充分利用政府大力推动政务公共数据开放共享的契机，主动与政府部门、电商平台、行业协会等主体加强合作，积极推动共同建立信息隐私计算平台，打破“信息孤岛”，实现数据的安全共享和可靠使用，释放数据要素价值。

（三）深入推进农信系统体制机制改革

深化农信体制机制改革，理顺省联社与辖内农信机构的关系，不仅关乎农信机构的健康发展，而且直接影响农信机构的数字化转型进程和数字普惠金融高质量发展。

首先，持续推进省联社改革。一方面，推进省联社改革，要坚持市场化、法制化、企业化的改革方向，坚持服务“三农”、保证县域法人地位稳定原则，以减少行政干预、强化业务服务、增强运营效率为目标，因地制宜选择省联社改革模式，持续推进省联社改革进程。另一方面，无论选择何种改革模式，省联社（或改制后的实体）都要在信息化、智能化、平台化、生态化方面发挥积极作用，加大金融科技应用水平，积极推进自身的数字化转型，并与辖内农信机构数字化转型战略进行有效协同，最大限度减少重复性资金投入，提升资金使用效率。

其次，稳妥推进农信机构改革化险。当前，中小银行改革化险问题十分紧迫，2023年中央金融工作会议明确要求“及时处置中小金融机构风险”。农信社改革在中小银行改革化险中至关重要，要进一步明确地方政府的属地责任和兜底责任，压实农信机构及其股东风险化解的主体责任，明确金融监管部门监督管理责任，早识别、早预警、早处置；对不同规模的农信机构实行分类监管，按照市场化、法治化原则，推动农信机构“因地制宜”进行并购重组和区域整合，发挥适度规模效应。此外，必须夯实农信机构治理机制，坚持市场化原则，完善规章制度，稳妥处理大小股东、国有民营股关系，确保董事会、监事会、管理层权利相互制衡。

（四）着力完善农村数字普惠金融生态体系

数字普惠金融生态体系是一个复杂系统，农村中小金融机构应围绕乡村振兴、绿色金融等国家战略，与政府、产业、个人等主体合作共建生态圈，重点抓好如下三个方面。

首先，持续提升农村居民金融素养。一方面，加强农村居民金融教育，可通过知识下乡、专业培训、文艺汇演等方式开展，既要积极开展线上活动，如利用微博、微信等多种方式推送金融知识，也要大力开展线下活动，通过电子显示屏、自助设备等形式宣讲金融知识。另一方面，积极开展金融科技风险识别、防范方面的教育培训，提升数字金融应用能力和风险防范意识，充分保护金融消费者权益。此外，要关注农村老人、妇女等弱势群体，推进金融科技“适老化”，进一步缓解“数字鸿沟”问题。

其次，大力强化数据经营能力。一方面，在《个人隐私信息保护法》《金融数据安全数据安全分级指南》等法规框架下，持续加强农村中小金融机构数据安全治理力度，有效保护个人隐私，尤其要避免数据滥采、滥用、泄露；充分运用政府标准数据、企业交易数据、权威场景数据、行内自有数据等多种数据源，驱动农村中小金融机构小微业务数字化转型，重塑获客方式、营销策略、业务流程、风控体系。另一方面，在确保数据安全和主体授权的前提下，整合户籍、土地确权、农业补贴、保险、产业链交易等涉农数据，运用隐私计算等技术形成统一的农户和新型农业经营主体“数字信用画像”，解决数据获取、共享难题。

最后，积极构建应用场景。一是加强C端场景构建。可与第三方平台合作对接普惠民生场景，如智慧医疗、智慧交通等，通过开放API，接入高流量的互联网社群，输出线上金融产品。二是加强B端场景建设。立足农村中小金融机构优势，以赋能产业、降低成本为目标，搭建融入全产业链、供应链的平台生态。三是加强G端场景构建。重点围绕政府部门或事业单位开发金融场景建设，协助政府提高服务效率。总之，农村中小金融机构应深度嵌入农业产业链、供应链、价值链，充分利用本地化的资源优势打造应用场景。

张龙耀

作者简介：张龙耀，南京农业大学金融学院院长、教授

信息不对称和交易成本问题使得农村普惠金融天然面临边界拓展、风险可控以及成本压降目标互为掣肘的“不可能三角”困境。提高农村金融普惠程度，迫切需要找寻新一轮驱动力。数字金融在解决上述问题并促进农村金融普惠方面被寄予厚望。政府和业界都高度重视且依靠数字技术赋能农村普惠金融的发展。从2016年《G20数字普惠金融高级原则》到2023年10月召开的中央金融工作会议，中国发展农村数字普惠金融的政策取向不断明确。然而，要使数字技术成为农村普惠金融、乡村振兴和共同富裕的重要驱动力还任重道远。在国家系列政策推动和社会资本的积极参与下，虽然数字技术已经加快嵌入农村金融领域，但过去十多年的实践表明，数字技术的金融普惠重要作用仍难以得到有效发挥，只能说数字金融在改善农村金融普惠方面有其潜在的重要作用。

一、农村数字普惠金融的发展现状

第一，数字化技术助力农村金融提升贷款精准度。面对农村产业分布广泛、信息不对称严重、资产难以定价和盘活等现实问题，数字化技术为农业信贷带来了革命性变革。通过人工智能、卫星遥感、大数据等金融科技手段，金融机构与意向投资方能够更精准地筛选优质贷款对象，更高效地评估企业与农户的抵押资产、经营状况，并持续监控其财务与生产数据，从而确保贷款精准投放、资金用途合规。例如，工商银行辽宁省分行运用卫星遥感监测稻田种植情况，为农户提供有针对性的信贷服务；网商银行“大山雀”项目则通过遥感技术为农村种植户实现了便捷、快速的融资。在新疆，畜牧业资金需求大、养殖周期长、生物资产难以监管，农业银行新疆兵团分行结合物联网技术，创新“物联网+智慧畜牧贷”模式，推动生物资产数字化管理，有效提升了贷款风控和服务能力。此外，还有如工商银行的“农信e贷”“养殖e贷”、建设银行与地方共建的智慧畜牧大数据平台、新疆银行的“丝路e贷”等产品，也在不断改善农业贷款中“信息难、评估难、监管难”的顽疾。

第二，数字化技术助力农业金融扩大贷款覆盖面，扮演好“金融拓荒者”角色。通过技术赋能，传统银行不断拓展普惠金融服务半径，将服务触角延伸至更多乡村“金融空白地带”，构建起覆盖广泛、响应高效的农村金融网络。例如，中国银行加快“美好乡村版”手机银行的功能升级，持续拓展数字支付和涉农应用场景，推动综合金融服务生态在农村落地；工商银行围绕县域、乡镇等重点区域优化网点布局，并与地方政府、村委会、龙头企业和个体商户等合作，打造普惠金融服务点；邮储银行则推进“三农”金融数字化转型，实现在移动终端上开展小额贷款全流程操作。建设银行打造的“裕农通”乡村振兴平台，整合云计算、大数据与人工智能技术，既覆盖了农民日常金融服务，也提供政务、培训、电商等多样化非金融服务。在这一过程中，数字信贷凭借不依赖传统资产和信用记录的大数据和云计算技术，率先为“信用空白”群体提供首贷支持，并通过简洁规范的流程帮助其积累信用。这一“垫脚石效应”不仅实现了农户从数字平台“信用毕业”到传统银行“正式纳入”的跃升，也有效缓解了农村金融长期存在的结构性供给失衡问题。这种模式不仅推动金融资源向农村倾斜，而且促进了区域协调、城乡融合，成为支撑乡村振兴与共同富裕战略的重要金融路径。例如，北京大学与蚂蚁金服的研究表明，数字金融在一定程度上打破了“胡焕庸线”所代表的区域发展断层，提升了东西部金融服务的均衡化水平。

第三，数字化技术助力农村金融提高贷款风控能力。针对农村金融服务中普遍存在的生物资产抵押监管难、征信数据匮乏、资产估值和处置复杂等问题，金融机构通过人工智能、物联网和大数据技术，构建起生物资产“看得见、数得清、算得准”的数字化管理体系。这一体系能够提供实时监控、自动盘点、风险预警、价值评估与数据可视化等功能，贯穿贷前、贷中、贷后全流程，显著降低放贷风险、提升风控水平。同时，农业担保体系也在加快数字化转型，全国各省级农担公司基本完成了系统建设，实现业务流程线上化，并与银行系统直连，突破信息壁垒。山东、河南、浙江等地引入多源数据，构建农业经营主体数据库，提升对项目的实时监控能力；安徽等地则建立了数字化获客平台，提高服务对象触达效率。在农业保险方面，生物资产数字化平台借助遥感、物联网与人工智能技术，能够自动识别作物种类、面积等数据，提升了投保与理赔的真实性与效率。银行方面也不断强化数字风控体系，利用机器学习、图谱分析、AI预警等手段构建自主风控模型，精准识别潜在风险对象，通过“压退名单”等机制防范信贷隐患。整体来看，数字金融显著提升了农业金融机构的风险管理能力，为普惠金融的可持续发展奠定了坚实基础。

二、农村数字普惠金融的典型模式做法

政府监管部门早期相对鼓励的监管态度以及通信基础设施的不断完善，为数字金融业务在农村地区的发展提供了机遇和试错空间，也促使互联网公司、传统银行以及其他金融机构对其农村金融业务进行了积极广泛的探索，并初步形成了多样的实践模式。本部分聚焦信贷业务，介绍三种典型的农村数字金融案例，尝试勾勒现阶段农村地区数字金融发展的特征样貌。

（一）基于消费和交易大数据的农村数字普惠金融

这一模式主要由电商平台、支付平台及互联网银行推动，其根本特征在于依托广泛的线上生态体系，通过对消费、支付、经营交易等活动所沉淀的海量数字足迹对农户等农业经营主体进行信用画像。在获客环节，由于平台在用户端具有显著的网络效应和长尾效应，用户在购物、支付、物流和内容消费中的自然沉淀，使得金融服务几乎能够以接近零边际成本触达分布在全国各地的农户和小微经营主体，从而突破传统农村金融中“获客贵、获客难”的结构性约束。在信息生产方面，大数据成为这一模式的核心驱动力。农户在日常消费行为、支付流水、线上经营、供应链参与等环节积累的多维度数据，经过算法模型处理，可形成动态更新的信用评分体系。这种基于交易数据与行为数据的信用生产方式，相较于传统依赖抵押物和历史信用的模式，更能捕捉农户经济活动背后的活跃度、稳定性与风险偏好。在还款管理方面，履约表现会直接影响平台内部的信用体系，形成“信用积累—更高授信”的正向循环，使信用本身成为具有连续激励功能的资产。该模式的典型案例有网商银行的“310贷款”（3分钟申请、1秒放款、0人工干预），以及旺农贷等产品。它们依靠动态流量数据与机器学习模型，实现对数以亿计的用户快速、精准的信贷评估。此类模式有效突破了传统农村金融高度依赖物的抵押和线下信息采集的局限，为“弱信用、轻资产”群体提供了首贷机会，承担起农村普惠金融的“信用培育”的角色。但其局限也较为明显，如对平台生态数据依赖度高、算法模型对场景适配性要求强、数据隐私与数据权属问题凸显等，均对模式的长期可持续性提出挑战。

（二）基于“线上+线下”的农村数字普惠金融

与第一类高度依赖线上生态不同，“线上+线下”融合模式更强调传统金融机构在农村地区长期经营所形成的软信息优势，并将其通过数字化手段加以结构化。这一模式的获客方式通常以基层网格化管理和整村授信为基础，银行客户经理通过入户走访、田间调查和村委组织协同等方式，获取农户家庭结构、经营情况、资产状况及信用行为等关键信息，构建基层信用档案体系。这类线下深度触达不仅弥补了纯线上信贷在农户识别与关系信任方面的短板，也使得长期以来难以固化的软信息得以数字化转化，为后续模型化审批奠定基础。在数据应用方面，金融机构将内部征信数据、账户数据与运营商数据、司法数据、银联交易数据等外部数据相结合，通过线性模型和机器学习模型形成综合信用评价体系，使软信息与硬数据形成互补，从而在提高审批效率的同时保持对信贷风险的有效识别。在这一过程中，线下信息具有“真实性强、可解释性高”的特点，而线上数据具有“广覆盖、可量化、可复用”的优势，两者结合使农村信贷评价从依赖经验向依赖数据的方向演进。在还款管理层面，履约记录通常会同步纳入区域征信系统，与额度、利率和产品可获得性直接挂钩，形成对农户行为强约束的激励结构。该模式较为典型的案例有浙江农信和中和农信小额信贷公司。这种模式能在保持风险可控的同时显著提升农村金融覆盖率，尤其适用于农户金融需求稳定、村庄组织结构相对完整的地区。然而，该模式也存在线下成本较高、标准化难度较大和地区间发展不均衡的问题，需要依托基层治理体系和数字基础设施的长期支撑。

（三）基于场景的农业数字普惠金融

第三类模式以农业生产和产业链场景为核心，通过深度嵌入种植、养殖、加工、仓储、物流与销售各环节，将农业经营过程中的自然属性与经济属性转化为可识别、可计量和可验证的数据资产。该模式的获客机制往往依托区域农业集群、农业龙头企业或供应链核心企业，通过其在生产、加工和流通环节的组织能力形成“批量获客”，使金融机构能够以较低成本接触农业生产主体。同时，区域农业农村大数据平台、农业社会化服务组织与大型涉农平台企业也逐渐成为获客的重要入口。在信息生产方面，大数据与智慧农业技术共同构成其关键支撑。金融机构除利用基础信用数据和供应链交易数据外，越来越多地依赖于农业物联网数据、遥感数据、物流与冷链数据、农村电商交易数据、涉农政务数据和数据交易所的标准化数据产品，随着农业数字化的加速演进，土地利用情况、作物长势、生物资产状态、订单履约记录与产量预测等关键变量都可以被实时、动态地纳入信用评价体系。在还款管理方面，该模式通过将内部风控模型与农业保险、政府性担保机构、供应链核心企业的增信机制进行组合，建立起分层次、可追溯的风险缓释体系。履约记录则同步进入征信系统和供应链信用评价体系，使信贷行为对农户长期经营形成制度化约束。该模式的典型实践包括：建设银行黑龙江省分行与农业农村厅合作构建的“农业大数据+金融”模式；江苏省农业农村大数据云平台“苏农云”与多家金融机构合作提供精准信用画像；网商银行通过卫星遥感识别种植情况并结合气候、地理与行业参数进行产量预测；京东数科通过对农业生产和销售全过程的数字化建模进行信用评分与授信。

三、农村数字普惠金融发展面临的挑战

第一，当前金融机构在推进数字化转型过程中普遍面临数据壁垒问题，呈现出“无数据可用”或“有数据但不能用”的困境。尽管各地积极探索整合税务、工商、农业、信用等公共数据资源，用于服务农村中小微经营主体并提升融资可得性，取得了一定成效，但整体上农村地区数据基础薄弱、共享机制尚不健全，制约数字金融进一步发展。尤其是在数据市场化机制尚未完全建立的背景下，不同来源的数据存在格式不统一、逻辑不可比、传输不可达等“数据孤岛”问题，大量潜在的“沉睡数据资产”尚未转化为信贷增信资源。在农村场景中，这一矛盾更加突出。虽然移动支付已在农产品销售和农村消费中广泛普及，但相关数据大多沉淀在商业平台，金融机构难以接入，导致农户即使已积累了相当数量的经济活动数据，也无法用于获得贷款支持，金融资源因而仍倾向于原有的“强信用”群体。

第二，农户金融素养不足是制约数字金融普及的重要因素。大量农户尚未具备关于利率、通胀、风险等金融基本概念的理解能力，导致其在面对新型信贷产品时接受度低、反应迟缓，难以参与到现代化金融服务体系中。金融机构在供给端的技术升级与产品创新，因需求端认知能力的不足而产生事倍功半的现实效果。尽管数字信贷产品已经面世多年，并且覆盖面持续扩大，但仍有相当比例的农户对其缺乏了解，不清楚申请方式、流程机制及风险保障。调查显示，在多个地区，仅有四成左右的农户了解银行线上信贷产品，远低于对传统线下产品的认知比例，这种信息差直接限制了新金融工具的渗透与使用。

第三，即使部分农户具有信贷需求，也常因缺乏了解或缺乏信任而主动回避数字信贷。这些顾虑构成了农户对数字信贷的自我约束，成为制约金融普惠效能进一步提升的重要障碍。针对这些问题，亟需金融机构强化金融知识宣传与教育，引导农户建立对数字信贷产品的基本认知与使用信心。同时，也应持续优化产品设计与服务流程，增强其友好性与安全性，从而打破“认知—使用—信任”的堵点，推动数字金融在农村的深度普及与高效运行。

四、未来探索方向和发展思路

第一，推动智慧农业与数字普惠金融深度融合，构建“生产—金融”闭环。农业数字化进程正在快速推进，数据正成为农业生产的重要因素。智慧农业技术在田块监测、作物长势识别和产量预测方面的应用，使农业经营活动逐渐具备可观测、可量化的特征，为金融机构提供了高质量的信贷信息基础。例如，通过遥感监测、数字农田系统和智能感知设备获取的场景数据，可显著提升授信精准度与贷后管理效率。未来应进一步完善涉农大数据体系，将智慧种植、智慧养殖、乡村治理等多源数据统一整合，为数字信用生成提供稳定支撑。

第二，促进开放合作与平台建设，提升数据要素共享效率。农村政务、农业生产、农村治理及农产品流通等领域的大数据平台已初步形成，但数据分散与壁垒仍然明显，制约了数字金融效能的释放。应在政府主导下推动数据资源的互联互通，构建覆盖农业全链条的综合数据服务平台，并与金融机构和科技公司开展高水平合作，使数据在安全合规前提下实现可用、可控与可共享。江苏“苏农云”等实践表明，通过多方计算、数据模型等方式共享涉农数据，能够显著提升授信效率和金融服务覆盖面，提升农村金融资源配置能力。

第三，探索生成式人工智能在农村数字金融中的创新应用，拓展普惠金融边界。生成式人工智能具备更强的理解、推理与生成能力，能够从海量数据中识别小微主体与农业经营者的隐性信息，为缓解信息不对称提供新的技术路径。基于预训练大模型的自然语言处理与结构化分析能力，将有助于金融机构更好地洞察农户经营行为、风险特征与资金需求，实现更精准的产品匹配与风险定价，从而推动普惠金融向“长尾市场”进一步延伸。随着技术成熟与场景落地加快，生成式人工智能有望成为农村数字普惠金融的重要增量工具。

原文载于《农村金融研究》2025年第11期。